闲话“城管执法”

（陈宣章）

城管机构成立已经很久，在全国城市中也很普遍。城管暴力执法也很普遍，媒体屡屡报道和抨击。最近，南京锁金村城管用“围观”方式盯走摊贩被媒体称作“一种进步”。这个问题我想了很久。

1。摊贩到底该不该摆？这一部分摊贩有两种情况：自产自销，产品数量少而且是间断性的，没有租店面、摊位的必要；资金少，没有租店面、摊位的能力。但是，他们对于繁荣市场经济也可出一份力量；自谋生路，减少政府的负担；自食其力，不参与违法、犯法之事，有利于社会治安。所以，政府应该设法安排他们摆摊的地方，少收或不收摊位费。

《解放日报》观点版记者龚丹韵说：“据我做知不同的国际都市也有不同的看法，有的是觉得小摊贩应该自由设摊，有的认为还是要设立一些区域对于我们国家来说，现在大家还处于一种情绪阶段，情绪上支持谁就觉得谁对。”（2012。2。5。《新闻晨报》B16版。下同）

2。对于“乱”摆摊的现象，影响市容是应该管。但是我国目前的确没有一部关于城市管理综合执法的法律法规。因此，城管在执法时只能依据工商等职能部门原来适用的法律法规，造成了执法权的混乱和执法手段滥用。

城管执法依据是1996年颁布的《行政处罚法》以及各城市颁布的地方性法规。城管执法涉及许多领域，因此相关法律法规也较多，各省市城管管理职能也有一些不同，各地出台了一些《条例》、《规定》、《实施细则》，这些往往是城管执法主要依据。

中国知名法学家，中南财经政法大学法律文化研究院院长、博士生导师范忠信教授1999年和2002年两度获“十大杰出青年法学家”提名，2004年获“全国优秀教师”称号，并入选教育部新世纪优秀人才。他说：“翻遍法律法规，也找不到城管执法的法律依据。”

3。我国宪法规定：国家公务员的宗旨是全心全意为人民服务。城管人员是国家公务员，“乱”摆摊的摊贩应该还是属于人民的范畴，城市管理也是一种为人民服务，怎么可以用暴力执法呢？对人民使用暴力就是“犯罪”行为，比“乱”摆摊的“违法”行为更严重。

4。城管人员暴力执法普遍，说明这是城管领导部门支持或者默认的，不是个别人员的失误。这是一种政府行为，有损“人民政府”的形象。

5。城管人员暴力执法并不是完全为了管理市容，掺杂着利益因素。我曾经亲眼目睹一次城管人员暴力执法：某菜场外道路上有许多摊贩摆摊，而菜场内摊位“客满”。城管人员一到，对青菜萝卜等一概熟视无睹，只抢虾、蟹、鱼等贵重物品。据说，这些“没收”的东西首先被城管人员私分了，留下一些送敬老院为了“交账”搪塞。就是因为这种利益驱动，使城管人员暴力执法越来越普遍，越来越粗暴。曾经有报道：武汉一位大学教师辞去职务去当城管员。就有人认为这是因为城管人员油水足的驱动。

6。城管用“围观”方式盯走摊贩被媒体称作“一种进步”。这种方式与暴力执法不同，但是并不是解决问题的根本方法。用“围观”方式盯走摊贩，如果有许多摊贩，怎么“围观”？如果用“围观”方式盯不走摊贩，怎么办？

《解放日报》观点版记者龚丹韵说：“但是大家都会知道这个执法成本太高了，一两个摊贩需要一群的城管，一个城市有多少的小摊小贩，这只能作为个例或者一个笑话来看了，而不能作为常态。”（同上《新闻晨报》）

只有制定城管执法的法律，才是杜绝城管人员暴力执法的正确途径。那么多年过去了，为什么就不制定城管执法的法律呢？

7。我国历来自称“礼仪之邦”。在强弱相交时，老百姓都同情弱者。城管人员暴力执法时，旁观者大多义愤填膺。再说，城管人员暴力执法容易激化矛盾，不利于安定团结，不利于建设和谐社会。

《解放日报》记者、资深媒体人李光一说：“真的在执法的过程中，过路的群众支持城管的不多的，支持小贩的比较多的，觉得他们是弱者，这符合人们的本性。城管用这种方式来管，就告诉大家一条，城管本身执法的法理是不充分的，是一个临时性的东西。所以用这种柔性的办法要比动手动脚的要好得多。”（同上《新闻晨报》）

8。范忠信教授说：“有人统计，城管机构大概有14项职能，300多项权力。这些权力都是通过政府决定从公安、工商、环卫等部门划拨过来的，没有经过任何一部法律的正式授权。”因此，城管执法权力的范围、程度、大小及法律制约等，目前还是一本“糊涂账”。政府的这种决定是否能视为政府部门间执法权力的正当转移也有问题。政府特定部门的执法权力，如果是宪法、法律及行政法规明文规定，地方政府有没有权力通过行政决定划拨？

城管执法绝对没有人身强制权，即没有限制人身自由的权力。《行政处罚法》第16条规定：“限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”除法律授权的公安部门之外，任何单位或个人不得限制公民的人身自由。

任何没有限制的权力都是危险的，应该怎样限制城管的权力呢？唯一的方法就是立法。当城管执法出现违法行为时，原来把相关权力转让或委托给城管部门的机关，如公安、工商等部门应当承担连带责任，这也是一种监督和制约。

以上观点仅供参考。