XX市公共客运交通优先发展战略决策初探

摘要：随着我国经济的快速发展，汽车消费快速增长，造成城市交通日趋拥挤，给城市的经济发展与居民生活造成了严重影响。为解决这一问题，我国建设部于今年3月6日下发了38号文件，以“优先发展公共交通”的战略决策，来解决城市中日益严重的交通问题。本文内容是，根据“公交优先”这一战略，结合XX市城市的基本情况，对如何具体实施这一基本战略所进行的初步探讨。
关键词：XX市　　公共　　客运　　交通　　优先　　发展　　战略　　决策

XX市公共客运交通优先发展战略初探
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随着我国经济水平的不断增长，人民的生活水平得到了不断的提高，其中汽车工业的发展给人民生活带来了许多方便。在带来这一方便的同时也给发展缓慢的城市交通产生了严重影响。为了解决城市交通拥挤的这一问题，国外与国内许多城市采取了不同的方法和策略，比如：大力发展城市道路建设、限制城市车辆的拥有数量、提高城市中车辆的使用成本、优先发展公共交通等。通过五、六十年的发展，公交优先这一策略以成本低、效果好等特点倍受同行业管理层的推崇。为此我国建设部于2004年3月6日下发了38号文件《建设部关于优先发展城市公共交通的意见》，高瞻远瞩的提出“优先发展公共交通”解决和预防我国城市中越来越严重的交通拥挤问题。那么怎样才能更好的利用这一战略，更好的实施这一战略呢？首先就要充分认识“公交优先”。
一、优先发展城市公共交通的概念
要认识“公交优先”的含义，应先了解城市公共交通的概念才能更好的认识“公交优先”。城市公共交通：是以城市中供公众乘用的、经济方便的各种交通方式组成的公共客运交通系统，是重要的城市基础设施，是城市应具有的基本功能，属城市基础设施的一部分，是关系国计民生的社会公益事业。那么“公交优先”是怎么得来的呢？在上世纪60年代末，巴黎市区交通也因私人轿车的急剧发展而拥堵不堪，从中总结经验教训，在世界上率先提出了“公交优先”战略，大力发展公共交通，极大的缓解了城市交通问题，方便市民出行。其概念是城市的市内客运交通以大容量、快速度的大公交系统为主，其他交通工具为辅的公共交通系统。其中大容量指地铁、地面有轨电车、无轨电车、公共汽车等，快速度的大公交系统包括信号灯优先，专用道优先，整体导航系统，机动性能良好的交通工具，快速便捷的上下车与付费购票设计等。
二、我国城市优先发展公交的必要性
改革开放以来，我国城市公共交通有了较快的发展。但随着居民生活水平的提高、城市人口的集聚增加与汽车时代的来临，城市交通拥堵、出行不便等问题日益突出，影响了市民的正常生活和城市经济与社会的发展。优先发展我国城市的公共交通，不仅是缓解城市交通拥挤的有效措施，也是改善城市居住环境，促进城市可持续发展的必然要求。
公交优先可以提高多种资源的利用效率。公交大客车的道路利用率是自行车的4倍，是小汽车的10多倍；小汽车人均占用停车面积相当于公共交通的倍，在城市道路与停车场面积条件有限的情况下，公交车可最大限度的提高使用效率；在交通能源的消耗方面，小客车平均每运送一名乘客的耗油量相当于公共汽车的倍。
公交优先可以降低污染，改善城市环境。大多城市空气污染中，汽车尾汽污染占50%，公交大客车每运送一名乘客所造成的尾汽污染是小客车的10%，所以广泛使用大公交客车，限制其他机动车辆的使用，可以有效的降低空气污染的程度，改善市民生活环境质量。
公交优先更能代表广大人民群众基本利益。公交优先并非是一种特权，而是对不同利益群体所采取的政策措施，其代表的是广大公众的利益，其实质是“人民大众优先”，是实践“三个代表”重要思想的重要措施，从而体现社会公平的公共政策。
公交优先既然有这么多优点，那我们应怎样实施呢？这要根据每个城市的具体情况而定，从不同的侧重点入手。在山区和大城市，由于道路不平坦或出行距离较长，市民出行很少采用人力交通工具；而在平原区和中小城市，由于道路平坦或出行距离较短和经济水平相对落后，市民出行大多采用人力交通工具。在和长住居民中大多采用私人交通工具，而大多的城市流动人口出行更多的采用公共交通的方式。各个城市的情况不同，所采用的战略侧重点会有不同。现在我们就拿保定市为例，分析该城市实施公交优先战略所面临的问题与具体实施规划。
 一、城市概况
XX市地处华北平原中部；市区人口万人；城区面积平方公里；属中小城市。人均拥有道路面积平方米，路网密度公里/平方公里；全市机动车934887台，年增长率为20%－30%。拥有公共汽车517台，每万人拥有标台。国家标准为每万人拥有12标台。公交线路52条，日客运量15－18万人次。公交车平均运营速度公里／小时。国家标准为20公里／小时。2003年，我市现存自行车万辆，出租车约3000辆；机动三轮车约5000辆。在城市市民出行中公共汽车分担率仅为6%－8%。
二、该市发展公共交通现存的问题
公共交通在城市发展中对促进经济发展和方便市民生活发挥了主渠道和主动脉作用，由于历史欠帐较多与近期经济的快速发展，交通需求迅速增大，在旧问题没能全面解决的压力下，又出现了许多新的问题和苗头。
（一）面对即将到来的严重问题  认识不足  缺乏危机感
由于该市旧有城区面积有限，又地处平原地区，市民出行大多使用自行车。但随着城市“一城三星”（一个城市为中心，三个相邻县城为幅射点）规划的确立，城区面积将不断扩大，市民的出行距离也会不断延长，而随着居民生活水平的提高，市民出行放弃自行车，改选私人小轿车的人数将大大增加。而该市旧城区建设比较紧凑，建成区内道路面积增长能力有限，将来必会有大量的车辆充充斥在有限的道路上，而该城市上下阶层对这一问题，缺乏充分认识，准备不足，缺少危机感。
（二）缺少优惠政策支持
由于公交优先的发展思路才提出不久，对于公交优先相应的一些优惠政策仍处于酝酿阶段，对公交优先只能起到舆论宣传的作用，还不能形成确切的条款加以执行。难以形成有效的合力，统一各部门意识，共同支持公交优先较快发展。
（三）没有相关法规，公共客运市场缺少统一管理
该市客运市场的管理依据仅限于99年出台的《57号文》，而此办法由于不满足近日出台的《行政许可法》的要求，面临被取消的境地。这样该市对公共客运市场的管理就面临无法可依的窘地。虽然该市公交客运市场实行营运准入制度，但又因无相应的行政执法权，造成这一制度形同虚设，致使公交客运市场各种身份类型的车辆充斥其中，鱼龙混杂，其中不乏违规收费、车辆陈旧、性能差、尾汽污染严重，司乘人员素质低，乱停乱放、违章调头、闯灯压线等，违反交通法规的现象时有发生，安全无保障，随意在公交站点挣抢客员，造成公交车进出站受阻。给统一管理，全面提升公交报务质量，树立良好的公交信誉与形象，给公交的发展造成一定的阻碍。
而该市客运市场管理政出二家，一家为：城市管理局的客运处，另一家为交通局的运管处。城市管理局下属的“客运管理处”管理城市公共客运市场，即“公共汽车行业”的管理；交通局下属的运管处负责管理城郊客运管理与城内出租车等行业的管理。这样就形成了两家单位共同参与管理城市公共客运市场的现象，形成多头管理。致使城内大公共客运车辆、城郊长途客运车辆、城内出租车与机动三轮车、人力三轮车发展失衡。各自为政，无序发展，充斥在城市之中，形成恶性竞争，运力交差，不能有效衔接，市政府无法对客运市进行全局性的统一规范，调控乏力。
（四）公交场站设施严重不足
1.停车场布局不合理、面积小、规模上不去，后勤保障设施落后。
该市现有公交场站14个，其中一半在市区中心，且较分散，不利于线网规划，致使部分线路走向不合理，给市民出行换乘带来不便，调车成本高。现有场站中，总停车面积为2万平米，仅为国家标准50%，现在许多车辆只得路边停靠，给安全保卫造成极大的困难，随着公交车辆的大量增加，这一矛盾将会更加突出。现代化的公交场站应集车辆停放、清洗、维护保养、维修、加油、安全消防等功能于一身。由于现有场站规模小，无法实现上述功能的综合；即使有部分功能，也是设备陈旧，不能满足现实的需要，造成现今后勤保障成本高，后勤保障不到位。
2.公交站点少，布局不合理，设施不全，站点覆盖面积首末站、调变房缺少必要的调度设施，港湾式停靠站仅有21个，而且在许多新建小区及新建道路未规划设立公交站点。
（五）缺少财政支持
该市近几年加大了对公交发展的财政支出，公交发展有了较大转变，提高了该市的公共交通运载能力。但随着近几年车辆的快速增加，交通拥堵问题仍会更加严重。目前该市到2005年车辆更新需求资金670万元，场站设施建设需求资金460万元，场站建设资金与补偿资金均不能到位，制约着公共交通的发展，票价与实际价格背离，福利性乘车中为年月票以及免票费用支出100万元，致使公共交通的发展雪上加霜。要解决这一问题，仅靠公交公司一家的力量难以奏效，市政府应对公共交通基础设施进行更大的投入，从实质上引导该行业进入快速发展的轨道。
（六）多因素制约公交车在市区中行驶的速度
公交车行驶速度慢的主要原因包括道路、车辆及驾驶员三个因素。目前制约我市公交车运行速度的主要原因是道路的通行能力差。据调查我市公交车在线路正常行驶时间仅占总运行时间的30%－40%，而在公交发达的德国比例为70%－75%。公交车在交叉路口延误时间占运行时间的比例为20%－25%，而在国外比例为2%－10%。而正常运行时车速较低，车辆性能较差，缺少公交专用通道提高车辆行驶速度，驾驶员技术的熟练程度有待进一步提高等等。
（七）公共交通科技含量相对较低
该市公共交通现在仅实施了IC卡技术，而且目前未实行无人售票IC卡技术的车辆仍占30%，在运车辆中不符合城市清洁能源车辆技术标准占20%，便于乘客上下车的低地板车辆更是仅占20%，目前没能就公交车安装全球定位系统进行可具操作性的研究。该系统可有效提高公交车辆的运行效率，提高准点率、方便总体调度，降低运行成本，方便乘客选择车辆。
四、 优先发展该市公共交通的实施规划
依据该市交通状况，优先发展公共交通势在必行，为缓解市区交通拥挤问题，根据“公交优先”的战略决策，特制定如下实施方案。
（一）加大宣传力度，树立优先发展城市公交的观念
在整个城市交通体系中，要树立“公交优先”的意识，在法律和政策上扶持公共交通，在体制改革上引进竞争机制，做好规划和管理研究，使得公共交通优越于其他交通方式，从而达到优先发展的目的。“公交优先”不仅局限于道路空间管理上的优先，而应该综合考虑，从全方位，多角度进行分析。从目前状况看，虽已在几年前就提出了“公交优先”政策，但实际成效甚微，原因有很多，其中一个最主要的因素就是对公交在城市交通中的地位认识不够，对公共交通自身的规律和特性认识不够，管理部门和道路使用者缺乏“公交优先”意识。因此，要加强宣传教育，提高道路管理者与使用者的“公交优先”意识，同时加强公交系统司乘人员的行业素质教育，使得公交形象深入民心，这样才能使城市交通环境加以改善，使人们自觉使用公共交通方式，形成个体交通与公共交通之间的良性循环。
（二）制定优惠政策保障公交先行
公交事业具有社会性，公益性、服务性的特点，企业经济效益不明显，在运营前期出现亏损是非常正常的，因此，须采取一系列特殊政策来扶持公交发展。如减免税费（包括减免养路费、建设基金、先行工程费、过路、过桥费等）减轻公交企业的负担，建立公交优先发展基金等。
（三）建立健全管理我市公共交通客运市场的法规体系
在国家、省关于城市客运市场的法律法规出台前，结合我市实际情况，建立公交客运市场管理办法在客运管理中做到有据可依，有章可循。积极参与、配合有关部门，进行关于公交客运市管理的法律法规的制定。促进国家、省有关于公交客运市管理的法律法规的出台。尽早实现以行政管理理为主，逐渐同法律法规、行政管理相结合，并向以法律法规管理为主的转变。健全责权一体的管理机构。在明确客运办编制及职能的同时，组建立客运市场管理稽查队伍，确保法律法规的落实。
（四）建立优先发展城市公共交通的标准体系
完善城市公共交通各项技术指标，在场站建设，车辆配备，公交车设施装备，服务质量等方面，确定统一标准。投入运行的基础设施与车辆要严格按标准实施建设，提供服务。
（五）强化城市规划对城市公交优先的作用
应尽快完成《XX市城市公共交通专项规划2005-2020》。为确保规划的全面性、与前瞻性，该规划在确定前应组建统一领导组织，组织专业人员队伍，对规划工作统一管理，全面协调，广泛听取各方面意见，反复论证。在城市规划中严格按照《城市公共交通站、场、厂设计规范》对公交场站建设用地给予预留，尤其是在一些新的建设项目上更是应预留场站用地，对老城区宜通过改建、扩建等方式保证公交场站用地。在规划中要强调公交场站设计与建设的重要性、基础性、超前性，并明确资金来源渠道，保障规划能得到预期执行。在规划中要贯彻交通建设要以公共交通建设为主的指导方针，在城市路网建设中，根据城市发展规模，优先保证公共交通设施的建设，如公交场站及首末站，商业中心枢纽站衔接换乘点等优先建设。同时，在与其他设施建设相冲突时，优先保证公交设施的建设。公交客运场站建设规划纳入城市建设计划，建好后交由城市公共客运管理部门统一管理，实行公共客运场站有偿使用制度。建立以市区为重点，市郊三星城区协调发展，城郊一体化大公交格局。在规划大型城市功能区域时，应避免各城区间因规划功能失缺而的造成区域间的人流量增加。
（六）道路使用优先
道路使用优先是有效提高公交车辆运行速度的方法，就是使公交车享有更多的道路优先通行权，从而提高道路使用效率，提高公交车速度，减少乘客出行时间，吸引客流。主要措施包括：1、公交站点30米内禁止其他车辆泊车停靠。2、设置公交专用道：①在公交线路较多的路段，单行3个车道以上，设置公交专用道，公交车享有全部使用权。②在交通量随时间变化较大的路段，设置公交专用道，公交车享有优先行驶此道的权利，并且在交通高峰时段享有全部使用权。③在公交车流量较大，经常发生堵塞的干线一侧设置公交专用道，也可在特定路段上，通过标志、标线等划出一条或几条公交专用道，公交车享有全部使用权。④在交叉路口设置公交专用进口道，公交车进口道要与公交专用道结合起来。3、优化交叉路信号系统：①调整信号周期，在制定交叉路口信号配备时，优先考虑公交车的流量和运行情况，实现公交车辆优先通行。②使用公交车感应信号，在交叉路口通过使用公交车感应信号来实现公交优先。③使用公交车放行专用信号，公交车从公交专用道上驶进交叉路口时，公交专用信号灯比一般信号灯提前显示绿色，以保证公交车优先通过交叉路口。
（七）建立合理的公共交通财政政策
公共交通的社会公益性要求必须建立合理的公共财政政策，将部分运营经费纳入市财政预算。主要包括：1、政策扶持：建立优先发展公共交通的经济财政政策。除减免部分税费外，建立公交优先发展专项基金，对城市公共客运基础设施建设、增添营运车辆、提高系统科技含量给予资金保证。2、政策补偿：①将公交低票价政策给公交经营企业带来的部分亏损给予适度补偿。②对公共交通企业担负的社会公益性服务，如：老年人、军人、残疾人、免费乘车、月票乘车等及政府指令性任务等政策性亏损造成的损失予以补偿。
（八）确定城市公共交通发展目标
根据国内其他城市交通发展规律趋势，制定该市公共交通发展政策。如：控制机动车总量，近期优先发展以公共汽车为主的公共交通，远期（2010年后）发展包括轨道交通在内的公共交通，限制出租车的发展规模，控制小汽车发展，严格控制摩托车的发展，逐步淘汰三轮车，引导自行车出行逐步转向乘公交车出行。
（九）适度推进公共交通市场化规模经营
为促进城市公共客运规范有序的发展，应采取“政府扶持、国有为主、多元投入、规模经营、适度竞争”的原则。主要是：1、深化国有公交企业改革，优化资本结构，多方融资，部分市区线路实行股份制经营，如：社会办公交线路。2、继续实行特许经营制度，允许线路拍卖和线路租赁，以市场化方式加快公共交通的投入，采取政府主导与市场运作相结合的方式，全方位发展我市公共交通。
（十）提高科技水平和服务质量
加大公共交通科技投入，以现代信息技术为依托，促进出行者、交通工具、交通设施以及交通环境的良性互动形成信息化、智能化、社会化的公共交通系统，主要包括：
1、要在短期内实现车辆动态监控与区域集中调度，使用GPS卫星定位调度系统，并通过各种信息传播媒体，使出行者能够及时准确的了解我市公共交通出行的有关信息。2、使用绿色公交车，增加公交车的人性化设计，制定无轨电车和轻轨电车规划。3、开通大站快车，有重点的使用大运力舒适的空调车。4、加强行业文明建设，强化职业技能培训，提高我市公共交通规范化服务水平，让市民出行便捷，使乘客转变观念，使公交车成为市民首选的交通工具。
(十一)建立管理组织
为保证保定市优先发展公共交通工作的顺利进行，市政府应加强组织领导，建立公交优先领导小组，协调有关部门制定切实可行的措施，落实有关政策，促进城市公共交通的健康发展。