关于城市资产运营情况的调查报告 



调兵山市人民政府市长 刘中华
      
    城市资产运营就是指利用城市自身功能吸纳资金，把城市的有形资本和无形资本，运用市场机制，进行优化配置，使城市资源利用的经济效益和社会效益最大化的一种过程。在无形资产方面有城市的品牌、文化、人文素质、软环境建设等，在有形资产方面包括土地、矿藏等，怎样充分发挥这笔资产效应，利用它来为城市经济建设筹集资金，带动城市经济持续、健康地发展，是当前各级政府普遍关心和探索的永久课题。调兵山市从1998年开始在土地、客运市场、城市载体以及无形资产等方面进行了探索和尝试，取得了一系列成绩，积累了一定经验。
    一、城市资产运营情况
    1、城市国有土地资产运营方面
土地是最大、最根本的城市资产。据测算，我国目前国有土地资产总量在25 万亿元人民币左右，数倍于8 万亿元的其他国有资产。我市经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让工作起步在铁岭各县(市)、区中是最早的。自99年以来，根据国土资源部、辽宁省国土资源厅和铁岭市的有关规定，特别是国务院2001年4月《关于加强国有土地资产管理的通知》文件下发以来，我市开始着手运作这项工作。为了做好招拍挂工作，市政府先后召开了四次市长专题办公会和政府常务会，专题研究如何做好经营性土地使用权招标拍卖工作。为保证政府垄断土地一级市场，增加政府对土地市场宏观调控能力，我市于2001年7月成立了"铁法市土地开发整理储备中心"，制定了《铁法市实施〈闲置土地处置办法〉细则》、《铁法市土地储备暂行规定》、《铁法市出让国有土地使用权招标拍卖工作实施方案》，成立了 "铁法市招标拍卖挂牌出让国有土地使用权工作领导小组"，并于2002年8月在国土资源局建立了"调兵山市土地交易市场"，对经营性土地使用权实行公开交易。2004年，我市成立了"城市资产运营领导小组"。今年以来，对轻工街市场、调兵山市场等地的成功运作，有力地吸收了大量城市建设资金。1998年到现在，我市共挂牌出让国有土地17宗，收取土地纯收益3800余万元。
    2、城市无形资产运营方面
    市城市无形资产运营主要在两个方面进行了尝试，一方面，户外广告牌匾。我市成立了户外广告牌匾管理办公室，制定了《户外广告牌匾管理办法》和《户外关高牌匾招投标实施办法》。通过招商引资的方式向外省市扩展，目前已有几个准备投资设立户外广告牌匾的商家（华惠广告公司、顺峰公司等）。调兵山大街、仿古街、铁秀路等街路和立交桥两侧已经设立了多种类型的户外广告牌匾。另一方面，公用事业改革。我市公用事业改革的对象主要包括城市公共交通、供水、供热等。1999年，通过招商引资引来黑龙江鸡西客商投资城市客运，成立了调兵山市客运公司；对供热、供水公司的改革主要是实行企业化管理；自2004年起，我市自己拿出一部分资金，同时寻求合作伙伴，共筹资７０００余万元开始建设我省县级城市中的首家污水处理厂，目前土建工程已经结束，进入设备安装调试阶段；2000年，为了净化市容市貌，保证交通安全，我市对三轮车进行了清理整顿，共取缔人力三轮车600余台、机动三轮车（客运）400余台。同时，对出租车市场进行了整顿，将原来的零乱经营改为集约式经营，通过招商引资引进富士公司，后又成立了通达公司和天兴公司，对出租车实行统一管理、统一收费，并且实施总量控制，目前全市共有出租车680台，每年交纳费用50多万元。
    3、旅游资源开发利用方面
    我市具有极其丰富的金文化资源，尽管旅游产业起步较晚，但是发展的速度很快。2002年我市成立旅游局，确定了旅游发展思路，在铁岭市旅游总体规划指导下，编制完成了旅游总体规划，重点风景区也都制定了开发建设规划。2000年以来，我市投入近亿元资金完成了兀术城、兀术阁、神龟亭等具有金代特色的旅游景点建设工程及明月禅寺、环山风景路建设工程，同时利用现有的铁煤集团现有的20台蒸汽机车资源，开发了蒸汽机车旅游项目。调兵山风景区2003年通过辽宁省旅游局专家组的考核，被评为国家AA级风景区、省级风景名胜区，蒸汽机车游览区被评为国家AA级风景区，并成功地协办了两届蒸汽机车国际旅游节。兀术城作为"辽金四大古建"之一，成为2004年东亚旅游博览会辽北地区主要代表景点之一。 2003年全市旅游总收入6744万元，2004年全市旅游总收入7697万元，比2003年增长了%。
    4、城市载体运营方面
    2002年我市在城区北面建成了平方公里的城北工业园区，投资万元建设工业园区基础设施，起步区1平方公里基本实现了 "五通一平"（道路通、供水通、供电通、排水通、通讯通、场地平）。同时，制订了工业园区专项招商引资政策，吸引外地资金进入。目前，园区内入驻企业14家，资产总金额达9亿元人民币，计划明年5月前达到40家企业。鉴于工业园区的成功经验，为了更好地运营城市资产，今年10月末，我市又在城南拿出10平方公里土地，建设城南工业园区，其中开发区起步区占地平方公里，建成后将主要引进高新技术企业。同时计划开通中央大街南段和新梨公路两侧，建立工业走廊。
    二、存在的问题
    1、市、矿两个土地运营并存。我市目前没有实现真正意义上的土地统一规划、统一储备、统一收购、统一供地。究其原因：主要是我市国有土地大都掌握在铁煤集团手中，而且这部分土地有许多黄金地段，铁煤集团的开发利用(游泳馆、万福源超市等)属改变土地用途。从城市建设改善角度来讲，铁煤集团的建设的确推动了我市的城市建设步伐，改善了城市总体环境。但从另一个方面来说，铁煤集团掌握相当存量的国有土地使用权自行处置使用，对我市土地使用权市场激活、发展又起到相对抑制的作用。从住宅、商业开发，铁煤集团每年都利用其存量土地在建设，要使其纳入全市土地市场整体运营具有相当大阻力。
    2、对土地资产运营的研究不够。比如土地市场运作缺乏规划，地块的选择有盲目性和随机性，何时向市场推出何地缺乏科学合理的论证，或者论证经不起推敲；对土地的市场价格缺乏科学合理的论证，非专业人士确定专业价格，不利于土地市场的健康有序发展；房产隐型交易，必然带来土地的隐型交易，不利于土地市场的规范化建设；收购储备制度还不完善，由于缺乏资金，政府不能做到对所有的闲置土地全部收购。 
    3、金文化开发力度不够。近几年，我们对旅游基础设施建设投入近亿元资金，已经拥有了一定的硬件设施，但在一定程度上还不能满足游人对"金文化"旅游的需求。景区内没有以"金文化"为核心的景点，而且至今没有一处城市标志性的雕塑，没有一处大型广场，仍不具备接待大型会议、举办大型会展和活动的能力，容留客人能力差，对外吸引力不强。一些大的旅游团和豪华团我市不敢接，大多数游客当天游完当天走，造成调兵山市旅游综合效益难以提升。
    4、无形资产开发滞后。现在只局限于户外广告牌匾，虽然调兵山市的户外广告牌匾运营取得了一定的成绩，但是与调兵山本身城市的发展有不协调之处。调兵山市城市整洁，"七张名片"聚于一身，而且正向国家级园林城市目标迈进，与之相比，城区广告牌匾就不能充分体现时代性，不能适应人们的欣赏水平的提高。在工作上缺少创新，在广告牌匾的设计上样式单一，只是为做牌匾而做牌匾，缺少功能上的多样。其他的无形资产我们开发利用还不够，例如街路、桥梁的冠名权等，还没有充分开发和利用。       
    三、几点建议
    1、规划先行，确保资产高水准经营。经营是个系统工程，以一整套程序作保障，特别在经营城市上，规划要先行。一是地方经济发展规划要先行，我市地方经济规划是以煤炭资源发展为主，侧重发展建材、食品加工及轻纺等工业，我们必须依据这一发展规划实行科学供地。二是土地利用总体规划要先行，我市土地利用总体规划是经省政府批准、带有法律性、强制性的规划，因此城市发展、经营城市资产必须符合土地利用总体规划的要求，做到政府垄断一级土地市场，实现一个口子进水、一个池子蓄水、一个龙头放水，确保土地收益不再流失。经营性用地必须实行招拍挂，经济适用住房建设必须符合国家相关规定。三是城市发展建设规划要先行，在调兵山市区内，不论上什么项目建什么样的企业，都必须符合城市发展建设总体规划，否则不能供地。加快实施"两部"、"三线"的经营战略。"两部"即中心城区的南部和西部，南部是我市城市发展的预留区，区位及相关条件较好，可进行一定规模的商住、无污染的工业企业开发利用。西部属山区，环境较为优美，应重点搞好自然和人文景观相结合的旅游开发，从而提升城市的品位。"三线"即沈环线、新梨线和仿古街沿线。这"三线"不论是存量的国有土地还是集体建设用地都相对较多。目前，市委、市政府已经确定以"新梨线"附近的工业园区为中心，公路两侧为延长带，进行工业带开发。我们认为还应在"沈环线"两侧建设高新农业产业开发带，提升调兵山市农业产业形象。仿古街沿线是商贾云集之地，应通过二次开发，将建安处南门到仿古街南口进行整合，甚至可包括"轻工街"两侧铁煤职工住宅一并考虑，按城市建设发展规划进行总体安排，综合开发，这样则可使城市黄金地段的土地资产效益最大化。
    2、建立组织，统一负责资产运营。城市资产运营涉及方面较多，各自为政必然导致城市资产效益的"缩水"。从全国各地的情况来看，政府作为资产运营的主体，还将在很长时间内存在，因此，必须建立一个城市资产运营管理机构，负责城市资产运营的研究、情报的收集、运营的规划，增强城市资产运营的前瞻性、预见性，提高城市资产运营的整体水平。
    3、完善土地市场，盘活闲置地块。对以划拨方式取得国有土地使用权而闲置的土地，要依法收回，重新出让。加强对改制、破产企业占用地的管理，凡以划拨方式取得土地使用权的，一律实行有偿使用，具体办法是先收回土地使用权，然后办理转让。实施土地置换，实现土地增值。政府可通过土地置换予以合理补偿的方式，将城区内占用黄金地段的企事业单位迁至其它地段或中心城外，特别是对铁煤集团，我们有过与其成功置换的例子，要持积极合作的态度与铁煤集团协调，腾出黄金地段招标拍卖，这样既可实现土地增值，又可以做到企事业单位和政府双赢。另外目前亟待开发利用的"来福大厦"、"百货大楼"虽然已由有关商业银行收回，但应从经营城市资产的角度考虑，与银行协商实行最低的价格、最好的优惠政策，盘活这两处以及类似的存量国有资产。
    4、创新工作，加快无形资产的开发。要借鉴外地经验，结合本地实际，确定无形资产开发的重点。城市管理综合执法局在对户外广告牌匾进行监察、管理、处罚，保证广大广告商和经销商利益的同时，应该创新工作方式，变被动为主动，积极与广大商家去沟通和协商，让广大商家真正认识到户外广告牌匾的重要性。同时，通过媒体等加大宣传力度，并设计一些样式新颖、独特的灯箱式小型广告牌匾，可以带有一些其他功能的，比如，可以供市民坐下休息的等等。还可以结合街道的特点，增加一些新颖独特的户外广告牌匾。应该加大对道路、桥梁冠名权的宣传力度，加强城市品牌建设，通过提高软、硬环境建设水平，树立"辽北明珠"的城市形象。
    5、加强城市功能建设，完善旅游基础设施。在城市建设和改造上，把"大旅游"思想贯穿其中。对现有的宾馆酒店加强指导和管理，提高服务质量和水平。尽快修建一所四星级酒店，提升我市接待能力。积极建设我市旅游规划中的六大部分，即三主三辅（三主："金文化"旅游、佛文化旅游、休闲度假旅游；三辅：工业观光旅游、都市农业旅游、城市风光旅游），致力于打造"金文化"旅游品牌，大力开发我市的锁龙沟旅游项目，努力解决我市旅游景点单一问题。尽快在短期内拿出我市一条旅游精品线路，使我市的旅游市场活起来。