造成法院经费的多寡。当然从较大的地区来说，如东部地区与中西部地区，经济较好的大中城市与经济条件相对落后的中小城镇之间，由于发展水平，物价指数的不同，法院的经费应有所区别。但应保持一地市级之内各区县法院的经费大体一致。法院的诉讼收费也应如数上缴，作为法院经费统一发放，真正实现收支两条线。第三，法院工作员特别是法官的工资，应实行较为固定的年薪制。考虑到目前我国经济发展较快，国家整体的工资水平上涨变动情况较大，采取二至三年为一个周期定期调整，同时为推动依法治国，实现依法治国的需要，体现法官的精英化，促进社会优秀人员向司法部门的流动，因此年薪应保持一个较高的水平。在“人”的方面，我国现行宪法和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，地方各级法院院长由同级人民代表大会选举产生，副院长、审判员则由同级人大常委会任免。根据完善干部的原则，地方各级党委和政府，实际上拥有地方法院主要领导干部的推荐权和罢免建议权。这就使得法院人事权依赖于地方，从而为地方政府干部仍至主导司法工作提供了条件。导致了司法权地方化的另一个根源。改革人事制度，要将人事权从地方脱离出来，实行垂直管理。我国为实现国防、关税、金融、邮政及通讯的统一，维护国家的根本利益对军队、海关、银行、邮政及通讯部门早已实行中央重点领导或直接管理。近年来也先后对工商行政管理、质量监管等部门实行省级直接管理。 我们认为司法机关对于维护国家法制统一，保护人民自由和权利，保证国家长治久安的特殊重要性决定了，它像上述机关和部门那么实行中央直接管理是十分必要的。但也应认识到司法改革的最终目标是实现真正的独立和公正的司法，这种独立不仅是司法机关独立于行政、立法机关，各司法机关之间也是独立的，所以我们主张人事权实行垂直管理，绝不是主张法院系统内部自上而下的垂直领导取代目前事实上存在的地方党政机关对法院的水平领导。上下级法院之间应当是审级监督关系，而绝非领导关系，垂直管理和垂直领导存在本质的区别。在法院院长和法官的选任上，地方各级法院的院长和其他法官实行任免权“上提一级”的制度由上级地方人民代表大会及常委会选举和任命。同时建立一套科学和完善的法官选拔和考核制度，以考试和考核的结果作为上级人大及常委会任免的主要依据。在严格法院官任职资格的基础上，以法律的形式明确实行法官任职终身制，不得随意撤换和调动法官，使其能够在司法活动中抵制外来干扰，保持独立和公正。 在美国一八0三年马伯里诉麦迪逊案确立了美国最高法院制约行政和立法机构最有效的撒手锏是所谓的司法审查（judicial review），即法院有权制定立法机关通过的法律，行政部门采取的行动，各级政府的法律和实践是否与美国联邦宪法的条文和精神相一致，并有权判定与宪法相冲突的政府法律和行为违宪无效。西方发达国家也大多设立了宪法法院或宪法法庭行使违宪审查职权，这对立法机关和行政机关起到了很好地监督制度作用。在我国法院仍无法违宪审查权，即使对行政法规，行政规章与部门规章的违法性也无审查权，只能审查具体行政行为的违法性。逐步建立起对抽象行政法规的违法性审查乃至对立法、行政机关行为的违宪审查是提升司法机关在国家权力法构中的地位，加强司法机关独立性，实现依法治国上的一个重要途径。我国的国家权力结构是体制是全国人大领导下的“一府两院”但应明确作为人民行使权力的人民代表大会的权力也不是无限绝对的，“权力导致～，绝对权力导致绝对～”。（ ）权力的产生必须受到制约，否则就会受到滥用，滋生～， 党的各级党委对司法机关也产生了重要的影响力。我国各级地方党委都设有政法委统一领导本地区检公检法司法部门上的政法工作。而同一级法院的院长往往只是政法委的普通成员。本地区如出现重大案件或涉及社会稳定的案件，则由政法委牵头，协调办案。司法机关必须贯彻党委或政法委的决议。这就使一些地方党政领导人有机会以加强党对司法工作的领导为名，以各种手段和方式干预司法机关的工作。甚至在国家的法律和中央的政令与地方利益发生冲突时，也往往以服从党的领导为名，迫使法院在审理具体案件时，偏袒和维护地方利益。我们认为，要使司法独立，必须理顺党与法院特别是地方党委与地方法院之间的关系。地方设立政法委，法院要归它管，这个思路本身就不对。我国宪法明确规定党在国家中的领导地位，党的领导主要是zz，思想和组织的领导。（《法理学》沈崇灵主编，北京大学出版社p273）。党领导人民管理国家事务，经济文化事业，管理社会事务，使它的政策通过法定程序变为国家意志，成为法律。司法机关则忠实、公正地执行党领导人民制定的法律。如果一个法官能忠实公正地执行法律，就是最好地尊重和服从党的领导，执行法律的过程也就是落实党的路线、方针、政策的过程。因此党对司法工作的领导应当是zz领导，而不是业务领导。加强党对司法工作的领导，就是要求司法机关内部的党组织领导、监督和支持司法机关工作人员秉公执法，保证司法机关独立，公正地行使职权，克服司法～，而不应当是具体干预案件的审理工作。同时，保持司法独立，保证法律实行的一致性、统一性，也有利于党的路线、方针、政策能够有效地贯彻和执行，有利于对广大党员进行法律监督，防止党内～的滋生和蔓延。从近年来来发生的反腐大案可以看出，这些党内～人员所犯错误也不仅仅是党内违纪行为，而是严重地违法行为，保持司法独立，保证独立的检察官制度和法官制度，不仅有利于～行为的即时发现，也起到防微杜渐的作用。如前所述实施垂直领导和垂直管理是保持机关独立性的有效方式，调整党对司法工作的领导方式，在法院内部不再设立党组，改设党委，下级法院的党委受上级法院党委的领导，最高人民法院党委受中央政法的领导。地方各级党委和政法委不再干预司法工作。中央政法委的职责是领导和监督各国家机关和全国人民落实建设社会主义法治国家的任务，保证司法独立行使职权，克服司法～。 二、法官地位的优越——管理与职能司法化的内部机制 如果说司法机关独立是外部机制的改革，那么司法共3页，当前第1页1 23
机关本身的改革则是内部机制的整合。司法机关的司法 不能得到合理运用和有效监督，那么司法公正就不能实现。而司法的～则比一切其它～更为可怕，因为它是维护社会公正的最后一道屏障。在司法机构中法官应当处于独立和核心地位。但目前司法行政化的现状却恰恰抹杀了这种独立性与核心地位。 观察我们法院的内部管理，首先表现出的就是法官之间的等级制度，当然无论是在西方法治发达国家，还是在日本、台湾地区，法官仍有级别之分。我国也实行了法官等级制，从首席大法官、大法官至最基层的法官共分十二个等级。但这种级别的划分不论从外部的一般民众到法院系统内部法官自己来讲都未得到认同，它既不反映法官的zz地位，也不与法官的待遇挂钩。相反行政体系内部所使用的等级模式却被法官系统完全植入，决定着一名法官地位高下与待遇优劣。例如省高级法院的院长属副省级官员，副院长有厅局级和副厅局级的不同定级。各庭庭长属处级、副庭长副处级。在法官之间建立等级制度便利了对于法院流动的控制和管理，然而这种控制和管理却完全是行政化的，这与法官流动的浓重的个人化色彩是相违背的。作为与行政机关管理模式完全不同的法官管理方式，每个法官都是独立的，不受任何人的领导，只是对自己对于法律条文的意义和准则的理解负责。法官之间不存在上下级的分别，院长也好，庭长也好，他们只行使一种纯粹司法性的职能，他们是所谓“平等无产者是中的平等的一员”。法官之间的平等，不仅表现在对同一法院的内部，不同级别法院的法官之间也是平等的。虽然由于审级的原因，上级法院的法官可以改变下级法院的判决，但这只能理解为分工上的一种差异，并不意识着审理上诉的法官地位高于一审法院的法官。导致司法行政化的原因。一方面是外部制度和社会性因素，像上文所述党级机关的干涉和不合理的权力分配，更重要的从内部来说在于法院的行政管理制度和审判制度在职能上的混淆。法院作为司法机关，行使审判职能是其应然之意，作为一种组织机构，进行行政管理是必要的。法院都是由人组成，有财政核算和支出，还必然有其他办公室的工作，因此总是会有法院内部的行政管理事务。如美国联邦首席大法官，除了要负责最高法院案件的上诉状清单，主持最高法院的会议、讨论案件，把握时间，以及当其属于多数意见派之际，有权分配法院意见的撰写这类与司法有关但显然具有行政性的事务之外，他还要负责最高法院其它行政管理。但目前我国法院行政管理制度对审判制度的侵入、侵蚀却造成了审判制度的变形。长期以来，在法院内部没有行政职务的法官都习惯于认为自己是在法院院长、副院长、业务庭的庭长、副庭长的领导下工作，在一些比较重要的问题上，无论是审判或非审判的事务，都习惯性地要向领导请示汇报，因此即使是独任审判并无疑难或合议庭意见一致从作出初步判断的案件，都会逐级上报庭长、分管副院长。审批有疑难或争议经业务庭长、主管副院长的干预后仍没有解决的案件，最后上报院长，进入审判委员会讨论，甚至院长可以直接依据有关法律或在某些情况下依据具体行政管理的职权直接干预案件审理。 可见，树立法官在司法机关中的独立地位，排斥行政管理对其过分的干预，确立起法官的权威地位是司法机构内部改革的中心。将司法审判制度作为法院工作的中心，使法官在法院中不仅对审判工作有决定权，对行政管理也要有监督权，在人员设置上，要明确只有从事审判事务的人员才具有法官资格，法官要成为名符其实的法官。目前，我国法院正在酝酿法院内部人员序列改革，即将法院分为法官、司法警察，书记员和司法行政人员四个序列。只有法官序列的人员具有法官资格，其它三个序列的人员不应具有法官资格，也不能调入法官序列成为法官。在工资收入法官序列也应与其它三个序列形成差别。 确立法官在法院中的优越地位，需要制度设置上的保障，以对法官的要求是从律师中选拔出来的，被选拔的律师都人从业年限的要求。因此，能成为法官的人大多已四、五十岁，三十几岁就能成为法官的已是极为少见，而二十几岁就成为法官的几乎没有可能。这与我国现在倡导的法官年轻化形成鲜明反差。当然，由于历史原因，我国四、五十岁一批的老法官大多未受过系统的法官教育，现有的法学理论水平，大多不能跟上现在司法工作的要求，从中、青年中选拔出一批受过系统法学等教育的从事审判工作是为了适应社会发展的需要，是可以理解的，但不能以此认为法官的年轻化就是司法改革的措施之一，不能将应时之策作为长期方针来对待，实际上，法律作为社会公正的天平，如何操作这台天平需要极为广博的理论知识和丰富的实践经验。对法律的理解包含了对社会、对人际关系、对人性的理解，而这绝非一朝一夕就能形成的。法官要成为公平和正义的化身，因此与其说是制度确立了法官的优越地位，还不如说是法官自身的水平和素质确立了其优越地位。今年我国实行统一司法考试为严格选拔法官走出的第一步，以后应当逐渐从法官以外的法律职业者、法学研究者特别是从律师中选拔法官，要使法官成法律职业中最优秀的职业，成为社会中优秀的阶层。法律认识的转变与理念的提高是对法官提出的更高层次的要求。如果说律师是将法律作为职业来对待，那么法官就应把法律当作是一项事业，作为社会公正与公义标准的判定的执行者，法官不应仅仅将法律看出是一项游戏规则。社会的天平总是摇摆不定的，需要法官去不断地修正，在民法学中自义务本位至权利本位再到社会本位就能很好地说明这一修正过程。让我们感到惋惜的是现在中国绝大多数法官仅将其职业看成是一种谋生的手段，崇尚法律信仰法律的思想还远未形成。相反由于在zz地位，生活待遇上的不高，使的很多法官还有自增和对法官职业悲欢失望的态度。一个对自身都缺乏信心的人又如何能确立起自己的优越地位？ 法院管理的行政化直接损害法官的地位，而法院行使司法的行政化过程也间接地使法官处在一个尴尬的境地。法院何以成为法院？有三个质特征：第一法院行使职能的最显著的特征是必须有纠纷的存在，即许多事务不属它的管辖范围。第二法院对于纠纷的处理不应该采取主动的方式。立法机构可以积极地推动某些领域立法的发展，行政机构应当主动地行为共3页，当前第2页12 3
