治安秩序的冲击时，城市治安状况就会不稳定，市民就感到不安全。这就是为什么美国等西方发达国家虽然犯罪率大大高于我国，而城市治安状况仍较稳定、市民仍有较高安全感的原因所在。 因此，对城市安全的评价应当取适中的范围，界定在可以量化的、具有可比性的、较为稳定的、对城市治安安全影响较大的三个方面，即：危害城市治安秩序的主要破坏力指标、维护城市治安秩序的控制力指标以及公众安全感这一主观社会指标。只有将描述客观现象的破坏力、控制力指标，同反映公众安全感状况的主观社会指标有机结合起来，互相印证，才能科学评价城市安全状况，反之则不然。 （三）关于“全国最安全城市”评价指标体系的基本设想 我们调研的“全国最安全城市”指标体系，是为综合反映和说明城市治安安全状况而设计的一组具有内在联系的社会指标，即评价我国城市治安安全状况的标准。它应该处于能综合考察城市治安状况破坏力与控制力的动态平衡状态，是客观指标与主观指标的统一，具有可计量性和可比较性的特征。 1、危害城市治安秩序的破坏力指标 影响城市治安秩序的因素很多，但最主要和最直接影响的还是违法犯罪案件的发案数量和质量。违法犯罪案件的多少与轻重，不仅从数量方面揭示了一定区域、一定时期内违法犯罪对社会治安秩序的危害程度，而且从质量方面反映了违法犯罪对社会治安秩序的破坏状况。仅将违法犯罪案件的发案数和发案率作为评估社会治安状况的唯一标准是不正确的，然而任何忽视违法犯罪的数量和质量这一重要依据去评估社会治安状况更是错误的。 ①刑事案件发案率 刑事案件发案率是指每年度依法侦查或确认的符合刑事案件构成标准的案件数与年平均人口的万分比。发案率比发案数更易于横向对比，具有更强的可比性和说服力，因为犯罪的发生随着人口的变化而必然变化。发案率可以考察各地刑事犯罪对社会治安的危害程度，目前在国际上普遍使用。其公式为：刑事案件发案率=年刑事案件发案总数/该区域年平均人口数×10000。 注：从目前掌握情况看，我市在14个副省级城市（厦门市未收集到刑案资料）中，XX年刑事案件发案率排在第6位（从高到低），呈中等偏上水平。但再从市区人口占全市总人口比重来看，我市在15个城市中排居第5位（如除去厦门市，我市排在第4位），城市化程度较高。从社会学、犯罪学角度说，犯罪活动随着人、财、物向城市转移集中而转移集中。在我国社会主义初级阶段城市化进程中，由于城市化的一般规律和社会管理机制往往滞后于社会发展，城市化程度越高，城市人口所占比重越大，犯罪也就越多，这是一个难以避免的社会历史现象。因此，可以基本认定，在国内副省级城市同比中，凡刑事案件发案率排位后于市区人口比重排位的城市，发案率将是相对平稳的。但由于我市发案率与市区人口比重在同等城市中排位接近，因而有效遏制案件上升势头仍是十分重要的。（副省级城市发案率、市区人口比重见图一、图二） ②八类暴力型案件比重 犯罪类型、手段、动机、作案的环境不同，对社会治安危害的程度是不一样的。考察对城市治安构成威胁的破坏力，不仅要考察违法犯罪的总量，更要考察其危害的严重程度和结构。而八类暴力型案件（杀人、抢劫、伤害、xx、放火、爆炸、劫持、绑架）就是各类犯罪中对城市安全和市民安全感造成严重影响的案件，显然一起杀人案件比一起盗窃案件的社会危害要严重得多。因此，在评价犯罪对城市治安造成的严重程度和影响大小时，需要用八类暴力型案件比重来进行衡量。其公式为：八类暴力型案件比重=一定时期发生的八类暴力型案件数/同一时期发生的全部刑事案件数×100。 注：从目前掌握的12个副省级市的八类案件比重情况看，我市处最低水平，每100起刑事案件中仅有暴力型案件起，由此反映出我市暴力案件对城市治安的危害程度相对较小。（见图三） ③不发生全国有重大影响的严重恶性暴力案件和重特大治安事件。 在全国有重大影响的严重恶性暴力案件和重特大治安事件，往往是手段极其残忍、杀伤力极大、对社会危害极其严重或严重涉外暴力案件以及影响极大、性质极其严重的围堵、冲击铁路、公路、桥梁等交通要道和党政机关的治安事件，对城市的安全造成非常大的损害，其对市民和外来人员安全感的影响常常不可估量。因此，“全国最安全城市”应不发生此类极其严重的恶性暴力案件和重特大治安事件。 ④外来人口犯罪比重 随着改革开放和城市化进程的加快，越来越多的流动人口涌向城市。人口的流动性，使得原有的社会控制力弱化。据国家有关部门统计，目前城市流动人口约有2/3来自农村。农村劳动力的大转移，总体上激活了生产要素，沟通了城乡关系，为城市建设作出了重大贡献。然而伴随着流动人口的到来，混迹其间的违法犯罪分子也不断增多，成为城市治安安全的主要隐患。因此，从外来人口犯罪占全部作案成员的比重大致可以看出，各城市对流动人口管理、控制的力度（不排除同等城市中流动人口数量的多少也相对造成犯罪的高低），从一个方面也反映出该城市社会面上治安管理的成效。外来人口犯罪比重的公式为：外来人口犯罪比重=一定时期抓获的外来人口刑事案件作案成员数/同一时期抓获的全部刑事案件作案成员数×100。 注：在XX年12个副省级城市中，我市外来人口作案成员所占比重比最高的广州低20个百分点，比最低的济南、沈阳两市高个百分点。控制外来流动人口犯罪是我市当前乃至未来城市安全的重要任务。（见图四） ⑤失业率 在考察违法犯罪对城市安全危害的同时，失业率也是一个重要的指标。一方面，在城市现代化进程中，人口城市化的加快和大量流动人口的涌入，导致城市就业人口的供给超过需求，形成了一定数量的失业人口；另一方面，随着入世和
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现代化大生产的发展，社会就业中脑力劳动、专业技术岗位比重上升，一大批文化素质不高、技术素质低下、劳动技能单一的劳动者被分流下岗，成为失业人员。失业会加剧贫困，贫困则可能导致犯罪增多。据美国霍普金斯大学调查，美国失业率每增加1%，杀人、盗窃犯罪率就增加%，进监狱的人数就增加4%。因此，失业率应当列入评价城市治安安全的主要指标。 注：据市统计局反映，由于失业率测算较为复杂，且目前全国各地对失业人口统计口径不一，横向对比的可比性不强。但从XX年15个副省级市的统计看，我市失业人口较高，为万人，严峻的失业形势对社会治安的冲击与影响，应引起高度重视。 除上述5项指标外，青少年在校学生违法犯罪率和刑释解教人员重新犯罪率也应作为破坏力指标。这是因为青少年在校学生违法犯罪率可以直接反映出该区域法制教育状况和居民人口素质，而刑释解教人员重新犯罪率则反映了社会治安管理的力度和成效。如果青少年在校学生违法犯罪人数占在校生总人数比重较高，就说明该区域社会治安环境不良，青少年受社会负面影响较大；而如果刑释解教人员重新犯罪率高，则说明该地区社会治安管理较弱、安置帮教工作不力。由于这两项指标目前尚不具备横向对比条件，因此暂不列入本指标体系，但做好预防青少年在校学生违法犯罪工作和遏制刑释解教人员重新犯罪，则是创建最安全城市中的重要工作，必须在党委、政府领导下，动员全社会各方面力量齐抓共管，切实将这两项工作做好。 2、维护城市治安秩序的控制力指标 违法犯罪案件是影响城市治安状况的基本因素，但对城市治安起决定因素的还是控制力状况。控制力强不仅可以将城市治安控制在稳定或基本稳定的状态下，而且可以抑制和减少违法犯罪案件的发生，减少对城市安全的危害。城市治安控制力是一个综合指标，从可以量化的测评指标而言，主要包括警力配备、经费保障、破案率、警情反应速度及专业协警力量配备等方面。 ①警力配备率 在我国城市安全方面，一般采用警力配置等资源保障指标来衡量城市安全的程度。一些国家特别是发达国家的经验表明，犯罪率之所以能够得以有效控制，其中重要的原因就是国家配置了充足的警力，为城市治安提供了资源保障。警力配备状况公式为：警力配备率=公安民警总人数/同期全市人口总数×10000。 注：从已掌握的XX年11个副省级城市警力配备情况看，我市居第4位，是最高的广州市警力配备率的一半，比最低的宁波市高出近八成。从我市加快发展的需求出发，加强警力的配置仍显十分重要。（见图五） ②警务经费保障 在城市治安秩序控制职能逐渐由全社会转为主要靠由司法机关来承担的情况下，警务经费保障应列入城市控制力指标的一个重要方面。目前警务经费保障通常用两项指标进行衡量：a、警务经费占财政支出的比例：指年度警务经费占财政经费中支出的百分比；b、警察人均经费数：指年度中平均每名警察实际占有的经费数额。其中，警务经费占财政支出的比例一般为5%，而特大城市的警务经费应远远高于其他中小城市。 注：近年来，我市十分重视加大警务经费投入，仅“110进社区”购置巡逻车就先后投入了600余万元，最近又投入1000余万元，购置了100辆派力奥轿车作为110巡逻车，使我市警务经费投入又达到一个新水平。但由于目前上述两项指标均未收集到同等城市的有关情况，建议可用其中一项便于收集、对比的指标作为指标体系中考察的内容。 ③警情反应速度 警情反应速度，是指从接警到警察赶赴现场的时间。警情反应速度越快，制止和抓获犯罪的效率就越高。据美国警方统计，在特急情况下，能够在现场或现场不远地方抓获作案人的警情反应时间平均为分钟，不能现场抓获作案人的警情反应时间平均为分钟。根据我国长期治安实践，公安部将接警到赶赴现场的时间规定为城市5分钟内，郊区和农村15分钟内，这是比较科学合理的。正是警情反应速度对犯罪的重要控制作用，使得世界第三次警务革命的立足点将警力重点摆在街面上，以缩短警察赶赴现场的时间。从城市治安安全角度而言，警情反应速度是考察城市治安控制力状况的重要指标。 注：该项指标并不便于横向对比，在考察中只要我市警方达到了国家规定要求，就可评价为是同等城市中最好的之一。 ④公安民警人均破案数 侦破各类刑事案件，是公安机关的首要职能。国际上各国警方通常以破案率作为衡量警察战斗力的主要指标。破案率直接反映了公安机关对违法犯罪案件的侦破能力，也在一定程度上反映了对违法犯罪活动打击惩处力度。破案率的高低，直接关系到控制犯罪、打击犯罪、稳定治安的效能。案件及时破获，就能为消除因违法犯罪案件发生带来的消极影响奠定基础，反之则会使犯罪愈演愈烈。但从目前我国公安机关统计工作情况看，一度时期立、破案水份较大，衡量总体破案能力的全部案件破案率不能准确评估各地破案状况。因此，本指标体系提出，目前可将公安民警人均破案数列入考察指标。通过民警人均破获刑事案件数量的多少，可以从一定程度上反映公安机关的整体战斗力和破案实效。其公式为：公安民警人均破案数=年破获刑事案件总数（含年前、外地案件）/该区域公安民警总人数。今后随着公安机关统计质量的提高，可转变为测评全部刑事案件破案率。 ⑤专业协警力量配置和经费投入 由于我国警力配备分别大大低于发达国家和发展中国家的平均水平，在现代城市治安工作中，专业协警力量就显得尤为重要。专业协警力量作为一支具有中国特色的群防群治队伍，在一定程度上补充了警力的不足，同时也使城市治安工作融入人民群众之中，使之社会化。随着违法犯罪的日益广泛化、智能化、科技化，单纯警力的局限性愈来愈突出。一方面，面对警力与治安需要之间的差距，社会力量必须加以弥补；另一方面，城市治安工作只有融入市民群众之中，才富有生命力，
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